隨著國家深化機構改革方案落地，消防轉制因改革力度空前、涉及人員龐巨備受關注，它將影響中國17萬現役消防官兵、17萬政府專職消防員及3.6萬消防文員的命運

國家機構改革方案在全國“兩會”期間第一次出現時，消防軍官劉心力（化名）的手機被“應急管理部和消防轉制”的消息刷屏。當天，四五位同事聚集在辦公室，不斷查看手機新聞中的解讀。改革方案中，“公安消防部隊轉制”短短八字充滿各種可能性，力度之大出乎他們的意料。進一步的《深化黨和國家機構改革方案》（下稱《改革方案》）明確，公安消防部隊不再列入武警部隊序列，全部退出現役。這將影響中國17萬現役消防官兵、17萬政府專職消防員及3.6萬消防文員的命運。更細化的“三定方案”公布之前，消防官兵的待遇、職級、去留，仍屬未知。

“轉制期隊伍不能亂”

看到消防轉制的消息后，劉心力第一時間拿著手機到主管領導辦公室分享信息，對方沒有發表意見。“改制期間，工作不能散，隊伍不能亂，任務還得繼續干。”4月11日，劉心力所在的省消防總隊關于安全工作的全員會議上，主持會議的首長提出要求。根據《改革方案》，新的機構、應急管理部作為國務院組成部門將被組建。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍，一并作為綜合性常備應急骨干力量，由新成立的應急管理部管理。4月16日，新組建的應急管理部正式掛牌，公安部原副部長黃明出任應急管理部黨組書記、副部長，國家安全生產監督總局原黨組書記、局長王玉普出任部長。

此前，公安消防部隊是在公安機關領導下的一支實行軍事化管理的部隊，執行解放軍的三大條令和兵役制度，納入武警序列。各省、自治區、直轄市設消防總隊，各地、市、州、盟和直轄市城區設消防支隊，之下設消防大隊、中隊。

消防官兵的晉升、調用、考察、工資津貼獎金發放和部隊管理歸公安部和武警總部雙重領導。

《改革方案》提出，公安消防部隊轉到地方后，現役編制全部轉為行政編制，成建制劃歸應急管理部，承擔滅火救援和其他應急救援工作，充分發揮應急救援主力軍和國家隊的作用。應急管理部，作為此次國務院機構改革中新組建的部門，是管理防災減災救災體制的一級部門，整合國家安全生產監督管理總局、國務院辦公廳、民政部、國土資源部、水利部、農業部等13個部門的相關職責，被認為是此次機構改革中最大的手筆之一。

四川省應急管理學會副會長顧林生認為，中國近15年來的公共突發事件，如汶川地震、南方雪災、蘆山地震等應急救援經驗和教訓，是改革的最大動力。

顧林生認為，此前，應急管理職能分散在國土資源、地震、水利、民政等多個部門，一遇災情，多頭指揮，資源、權責分散，部門之間難協調，效能低下。消防隊伍從公安部轉到應急管理部順應了整合救援力量的改革思路，將常規的政府常備救援力量與農林水地等部門的專業力量整合。此外，公安消防部隊退出現役也是深化軍地改革的一個環節，目的在于落實中國共產黨對人民解放軍和其他武裝力量的絕對領導，落實軍是軍、警是警、民是民原則，將列武警部隊序列、國務院部門領導管理的現役力量全部退出武警，徹底理順武警部隊領導管理和指揮使用關系。而退出現役轉為行政編制，對于消防官兵而言，不僅是脫去軍裝，更意味著現役軍人的身份、職位職級、工資待遇、管理機制、社會榮譽感等方方面面將全部改變。

職級序列編排難題待破

涉及17萬人的軍轉民，改革難度之大，可想而知。

據公安部消防局官網，中國消防隊伍約有17萬現役消防官兵，17萬政府專職消防部隊（合同制消防員）和3.6萬消防文員。根據《改革方案》，公安消防部隊轉制后，實行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法。但職級序列的編排存有難度——按照軍隊的職級如不調整，會造成行政職級的混亂。以北京市朝陽區為例，朝陽區消防支隊是旅級單位，支隊長一般相當于副局級，而朝陽區消防支隊隸屬的朝陽區應急管理局是正處級單位，也就是說，按慣例，區消防支隊長比區應急管理局局長還高半個級別；如果要理順從屬關系，區消防支隊長就要降一級，整個支隊的干部也要跟著降級。而軍隊系統歷來對職級序列十分看重，劇烈的降級容易造成不穩定因素。作為一位副營職消防軍官，職級待遇是消防改革中劉心力非常關注的部分。

業內人士分析認為，《改革方案》中的“成建制劃歸”，意指消防部隊在應急管理部中相對獨立，原有隊伍的架構不會被打亂，基本內設機構和管理職能也將得到完整保留。劃歸后預計會采用垂直管理體系，在人事財權上一定程度獨立于地方，且會按照消防隊伍結構自身特點，采取有別于傳統公務員職務職級晉升的渠道。此外，待遇也可能高于同級別公務員。相比同級別公務員，現役軍人在身份地位、職級晉升、待遇和社會福利等方面，都享有優勢。根據《軍官法》、《士兵服役條例》的規定，現役軍人享有穩定的職務軍銜等級工資和定期增資，除此以外還享有福利津貼、公費醫療待遇、住房保障制度，以及現役軍官和高級中級士官的家屬隨軍、就業、工作調動和子女教育等優待。

劉心力正處于從副營職到正營職的晉升關卡，升為正營職后薪資待遇和工作崗位將上升一個階梯。如果他在改革前轉業，正營級可享受副主任科員待遇；如果在轉制后離開消防隊伍，能否享受軍官的轉業待遇尚未可知。現役軍人包括軍官、士官和義務兵。而行政編制分為公務員崗位和工勤人員崗位，后者指為前者提供配套服務的崗位。一種猜測是，消防軍官轉制為公務員，而消防士官、義務兵轉成公務員還是工勤人員，享受何種職級待遇，這些都是待定的信息。對義務兵來說，原來兩年服役期滿就能退伍回鄉。如今退出現役后，是在當地落戶，還是被調回家鄉，決定了他們與親友是團聚還是分離兩地。

改革另一難點在于，現役轉成行政編制后，消防隊伍是否還實行軍隊化管理，24小時待命。轉制前，消防官兵每日生活在隊里，全年戰備，消防干部每周可回家兩三次。目前的公務員序列中，公安機關是紀律性最強的單位之一，但大部分警種也并未24小時待命。如果取消消防24小時待命制度，至少要兩班倒，需要多一倍的人員和開支，對地方財政和人員招錄都是巨大挑戰。如果依然采取24小時待命制度，對已脫離現役部隊的消防員來說，工作強度能否承受也是一個問題。

此外，消防隊伍歸應急管理部門管理，也出現“外行可能指揮內行”的擔憂。水利、農業等部門沒有救援隊伍，省級以下的安監局幾乎沒有救援力量，只有煤監部門有井下救援隊。有消防員擔心：沒有救援力量意味著沒有實戰經驗，如果是沒有實戰經驗的指揮官，如何有效指揮在前線作戰的消防隊伍？ 

消防審批權是否轉移，亦是焦點。此前，消防部隊除滅火救援，還要履行消防安全監管職能，負責消防審批，包括工程項目消防驗收等工作，這也是消防腐敗的高發地帶。《改革方案》明確，公安部的消防管理職責納入應急管理部。這意味著消防審批職能也將一并劃轉。國家行政學院應急管理培訓中心副教授曹海峰認為，即使以后消防隊只管救援，消防監管職責也會在應急管理部下，可能成立專門的消防管理局或二級機構主管消防審批。

消防職業化契機？

消防轉制后，劃歸應急管理部的目的在于整合救援力量，落實中共對解放軍和其他武裝力量的絕對領導，《改革方案》對于“消防職業化”并未提及。但一些學者認為，退出現役，解決了消防隊伍人才流失的問題，客觀上推動了消防職業化的發展。中國的消防力量主要由公安消防部隊和地方政府專職消防隊（包括合同制消防員）、企業專職消防隊組成。其中，公安消防部隊為主體力量。由于接受軍事管理，現役消防部隊的優勢主要體現在戰斗力強大、全年“戰備”無休，但也存在現役體制下人才流失嚴重等問題。

今年39歲的李明（化名），曾是北京市某區縣消防支隊的一名消防干部，于去年轉業，轉業前級別為副團級。對于消防軍官來說，現役部隊干部年輕化，競爭激烈，如果不能成功晉升，就只能選擇轉業。李明有17年工作經驗，他認為自己正值經驗豐富時轉業，對于支隊是人才損失。依此來看，退出現役有利于保存消防隊伍的人才力量。

中國從上世紀80年代開始進行消防體制改革，推動消防職業化，但歷次改革都未能成功。深圳市于1984 年率先在國內實行消防職業化改革，建立中國內地第一支公安編制的職業化消防隊，占用地方公務員編制。根據中國政法大學李玉芬論文《淺議消防行政體制改革之完善》，公安編制的消防員開支由地方政府負責，為此地方財政每年至少要對其支出1億元，巨大的財政壓力讓地方政府無力承受。2009年,深圳徹底讓公務員編制的公安消防隊伍離開一線,現役制消防隊員全面接管滅火工作，并推行“消防分離”改革，離開一線的公安編制消防員則負責防火工作。然而很多情況下 “消” 與“ 防”需同時展開，消防分離后，現役隊伍和公安專職隊伍之間不相隸屬，經費、人事權各自獨立，很難實施統一指揮，無法在工作上形成合力，改革再次失敗。2006年，公安部要求建立多種形式消防隊伍，力推消防隊伍職業化。其中兩種主推方式是專職消防隊（公務員或事業編）、合同制消防隊。接下來的幾年中，浙江、江蘇、山東、內蒙古、四川等被列為消防隊伍改革試點省份。據一些試點地區的消防干部說，這輪改革以無下文告終。曹海峰認為，原因在于，試點改革只是對現役消防力量的補充，頂層設計沒有突破現役制度。如今消防隊伍從現役轉到地方，有利于推動消防職業化。也有觀點認為，本次改革和消防職業化并無太大關系。許傳升曾是山東省泰安市消防支隊隊長，正團職級別，于去年自主擇業。他認為，真正的職業化改革應該引進一套標準統一的職業化體系和標準，比如統一教程、訓練、選拔考核晉升機制，而不是說現役軍隊就不是職業化，退出現役劃歸地方就是職業化。

目前，中國的消防隊伍適用的是武警現役部隊的訓練體系，其中包括一些消防警種的業務訓練內容，但訓練科目較為基礎和初級，無法與發達國家的職業化訓練相提并論。

《財經》記者向多地消防隊伍的官兵了解到，以一個普通消防義務兵的訓練模式為例，在進入消防站前的新訓團中，訓練內容和其他部隊新兵的內容相差不大，業務訓練所占的比例較小。新兵進入消防站開始正式工作后，在日常訓練中采取老兵帶新兵和集中組訓的形式，內容包括：體能、如何使用水帶、消防車等基本業務，以及滅火理論知識、火災常識、交通事故救援等理論常識。每年都會組織市一級和省一級的集中培訓，這些集訓有的針對普通消防員，有的針對指揮員。一般來說，新兵訓練一兩個月后才被允許上火場從事一些輔助工作，經過一年半左右的訓練方可成為救援主力。但以上訓練沒有一個統一、標準的體系，在科學性和專業性上缺乏深入。劉心力舉例，比如在美國的職業化訓練中，如何處理火場中的“轟燃”和“回燃”現象是職業消防員重點學習和研究的內容。如果在實際火場中遇到上述兩種現象可選擇撤離，以避免不必要的傷亡。但在中國的訓練體系中，對這些專業層面的知識強調不夠。“滅火是一項復雜工作，目前我們的訓練只是基本內容，復雜部分靠經驗積累。”許傳升說。

一些研究人士提出，職業化的消防體制應當具備幾點特征：一、占主導地位的消防隊具有行政組織的性質，其人員納入公務員編制范疇；二、消防隊伍管理應歸于地方，地方政府對其屬地范圍內的消防工作負責，包括提供必要的經費、設備支持；三、職業化消防體制下從事消防工作的人員必須經過專業的培訓并取得相關資質；四、消防員的職責除滅火防火等工作外，應更廣泛地體現為社會救助或者應急救援。此次消防轉制，客觀上為發展職業化消防體制做了鋪墊，至于轉制后能否引入成體系的培訓機制需觀后效。

根據國務院機構改革推進會提出的時間表和路線圖，6月底前將印發“三定方案”，明確主要職責、內設機構和人員編制。這意味著，消防轉制中諸多懸而未決的問題將隨著“三定方案”的公布塵埃落定。